龙岗区小散工程和零星作业安全生产纳管实施细则

目标任务：

加强全区小工程和零星作业安全生产管理，进一步规范小散工程和零星作业安全生产，落实小散工程和零星作业安全生产责任，防止和减少安全生产事故发生，保障人民群众生命安全。

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《龙岗区小散工程和零星作业安全生产纳管实施细则》政策解读

　　一、目标任务

　　加强全区小工程和零星作业安全生产管理，进一步规范小散工程和零星作业安全生产，落实小散工程和零星作业安全生产责任，防止和减少安全生产事故发生，保障人民群众生命安全。

　　二、背景和依据

　　（一）小散工程和零星作业安全生产形势严峻。小散工程和零星作业安全生产事故多发、高发，死亡人数约占全部建设生产活动的一半以上，已成为困扰安全生产工作、影响公共安全的重要因素。2017年以来，小散工程和零星作业安全生产事故多发、高发的严峻形势引起了市区领导的高度重视。

　　（二）小散工程和零星作业存在监管空白。《建筑工程施工许可管理办法》规定，工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施工许可证。长期以来，投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的设备设施拆装、市政基础设施建设、房屋楼宇装饰装修等零星工程，由于未达到许可限额，一直未纳入建设部门施工许可范畴，相关法律法规或规范性文件也没有明确监管责任，导致其长期游离于政府部门的监管之外，存在监管空白。同时，历史遗留违法建筑，以及部分已达到施工许可证申领限额的合法建筑，由于部分手续不符合施工许可的申领条件，无法取得施工许可，也成为监管的空白。

　　（三）小散工程和零星作业安全生产监管体制机制尚未健全完善。在小散工程和零星作业安全生产事故多发、高的严峻形势下，为了减少监管空白，逐步规范小散工程和零星作业安全生产，龙岗区安委办经过广泛调研的深入研究，于2017年11月在全市率先出台了《龙岗区零星工程安全监督管理暂行办法》，对零星施工作业的界定原则、监管责任划分、登记备案程序、日常巡查检查、责任追究等进行了明确，有效地建立了零星施工作业监管责任体系，规范了零星工程登记备案有关流程，明确了日常监管工作重点和相关责任追究办法，从源头上堵住了零星工程的监管漏洞，完善了监管措施。同时，将零星施工作业安全监管纳入年度责任制考核和绩效考核内容，使其步入规范化、制度化轨道。暂行办法的出台，对全区小散工程和零星作业的监管工作起到了很好的指导作用，但是，在实际工作中，监管难、执法监管手段缺乏、执法人员力量不足等问题依然困扰着基层巡查、检查人员，监管体制机制仍然不完善。

　　2018年8月，市政府出台了《深圳市人民政府办公厅关于印发深圳市小散工程和零星作业安全生产纳管暂行办法的通知》（深府办规〔2018〕10号，以下简称《市暂行办法》），从全市层面对小散工程和零星作业的安全生产监管工作作出规定。2018年8月至2019年1月，市应急管理局、市住房和建设局又相继出台了《深圳市小散工程安全生产指引（试行）》《深圳市小散工程安全生产巡查工作指引（试行）》《深圳市小散工程安全生产核查工作指引（试行）》《深圳市小散工程安全生产执法工作指引（试行）》《深圳市零星作业安全生产执法工作指引》和《深圳市零星作业安全巡查要点》，对小散工程和零星作业的日常巡查和执法检查工作作出了规定。

　　根据《市暂行办法》，为进一步做好小散工程和零星作业的安全生产监管工作，结合我区实际，制定《龙岗区小散工程和零星作业安全生产纳管实施细则》（以下简称《细则》）。

　　三、起草过程

　　（一）认真研究，组织起草。龙岗区应急管理局组织业务骨干对《市暂行办法》认真学习研究，确实领会文件的主要精神实质，对有关内容进行调整、融合和扩展，结合龙岗区工作实际起草《细则》，使其更具操作性。

　　（二）广开言路，公开征求意见。在《细则》先后四次征求各街道、各相关部门意见和建议，总共收集修改意见197条，采纳意见128条。与此同时，还利用政府网站公开征求公众意见。

　　（三）合法性审查，内容进一步规范。《细则》通过了区司法局、我局法制机构和律师的合法性审查。并大量采纳了区司法局的修改意见，在征求意见稿中删减了三大块内容：一是删减了对街道各部门职责的规定内容；二是删减了执法查处中具体的违法行为及处罚法律依据；三是删减了开展小散工程和零星作业备案、检查工作有关文书模板的9个附件，如备案材料清单、备案申请表及备案回执、检查要点、工作指引、风险告知书、安全承诺书等，从而使细则符合规范性文件的规定。删减的违法行为及处罚法律依据、有关文书模板等内容，我们将以工作指引的形式另文印发。

　　四、主要内容和思路

　　《细则》共有8章53条，主要内容包括总则、安全生产监管职责分工、主体责任、安全生产纳管备案、日常安全巡查检查、执法查处、惩处与考核、附则等，重点突出了对以下内容的明确规定：

　　（一）明确小散工程和零星作业的范围边界。根据《市暂行办法》将以前简称的“零星工程”按照小散工程和零星作业两种类型进行分类，小散工程只包括一些小型的建设工程，而其它非工程建设类生产作业活动全部归入零星作业的范畴。

　　（二）明确小散工程和零星作业的纳管原则。遵循“全面纳管与分类纳管相结合”“社区网格化巡查为主，物业服务企业巡查为辅”“属地管理和行业管理相结合”的原则。

　　（三）明确小散工程和零星作业的安全生产监管职责分工。一是明确了区安委办的统筹协调职责；二是明确街道办的属地管理职责；三是明确区属、驻区有关行业管理部门在小散工程和零星作业安全生产监管方面的工作职责。

　　（四）明确主体责任。规定小散工程的建设单位、零星作业的雇主，以及承接小散工程或零星作业的生产经营单位应依法履行安全生产主体责任。

　　（五）明确小散工程和零星作业安全生产纳管备案的分工、流程、手续及相关事项。

　　（六）明确小散工程和零星作业日常安全巡查的工作分工及巡查中发现有关问题的应对处理方法。

　　（七）明确执法主体。按照《市暂行办法》的规定，明确小散工程安全生产违法行为的查处职责为街道综合执法机构，零星作业安全生产违法行为的查处职责为街道安监办、消防监管机构，小散工程和零星作业其他相关违法行为的查处职责由各相关行业主管部门依据本行业领域有关法律法规规章分别查处。

　　（八）明确了小散工程和零星作业责任追究有关规定，并将小散工程和零星作业安全生产纳管情况纳入年度安全生产责任制考核和绩效评估范围。

　　五、重要内容详解

　　（一）小散工程和零星作业安全生产纳管遵循“全面纳管与分类纳管相结合”的原则（见《细则》第七条）。

　　1、“全面纳管”是指将之前未纳入监管范围的建设活动进行全面纳管，包括：（1）小散工程，特别是纳入了限额以下的历史遗留违法建筑二次装修工程（不含加建、改建、扩建）；（2）零星作业；（3）限额以上的历史遗留违法建筑二次装修工程，以及限额以上未纳入施工许可范围的建设工程（如城中村综合整治、农贸市场整治等），《细则》第五十条明确参照本细则予以纳管；（4）其他由市、区政府决定纳入安全生产管理范围的小散工程和零星作业。

　　2、“分类纳管”指的按三种情形分别进行纳管。

　　第一种情形，是指按照施工、作业活动的不同分为小散工程和零星作业两种类型进行纳管，并明确了小散工程和零星作业的定义和界限。

　　第二种情形，按照实施主体分类：相关国家机关、事业单位作为建设单位或业主的小散工程和零星作业，由相关国家机关、事业单位依法自行履行安全生产统一协调、管理职责，不纳入办法适用范围（见《细则》第五条）；由其他主体实施的，应按本细则执行。按照物管区域分类：物业管理区内的，由物业服务企业实施备案和巡查；物业管理区域外的，由社区工作站备案，由网格员开展日常巡查（见《细则》第二十一条、第三十条）。

　　第三种情形，是指按管理手段分为日常督促管理与执法查处两种类型。日常督促管理方面，明确了区交通运输管理部门、区水务部门分别为辖区交通运输、水务等专业建设工程的主管部门，按各自职责分工，分别负责具体协调指导本行业领域相关小散工程和零星作业的安全生产监督管理工作（见《细则》第十三条）；区其他相关行业主管部门根据“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的要求，依各自职责分工履行各自行业领域小散工程和零星作业安全生产监督管理职责（见《细则》第十四条）。执法查处方面，小散工程安全生产违法行为的执法查处主体为街道综合执法机构（见《细则》第三十六条），零星作业安全生产违法行为的执法查处主体为街道安监办和消防监管机构（见《细则》第三十八条），小散工程和零星作业其他违法行为的执法查处工作由相关行业主管部门按照职责分工，根据本行业领域相关法律、法规、规章进行查处（见《细则》第四十条）。

　　（二）小散工程和零星作业的安全生产纳管实行备案服务制度（见《细则》第八条）。并明确“安全生产纳管备案为告知性备案，仅作为安全生产纳管的依据，不作为确认相关工程建设活动或零星作业活动合法性的依据，不视为对违法建设施工或违法生产作业的许可”。这里需要特别明确的有两个方面：其一，备案为告知性备案，不是行政审批行为，不作为小散工程和零星作业本身是否合法的依据，也不作为其他任何合法性的依据，不代替其他任何方面的行政许可，不能免除其他法律法规规定应当履行的程序，更不能减轻或免除因违反相关法律、法规、规章而导致的法律责任；其二，安全生产纳管，是指把小散工程和零星作业的安全生产纳入管理范围，解决此前安全生产监管的空白，减少和防范该领域事故多发的问题，并不是将小散工程和零星作业的所有事项都纳入监管（比如小散工程和零星作业本身是否合法、小散工程和零星作业备案申请人提交的备案材料是否真实等，则不属于安全生产纳管的范畴）。也就是说，小散工程和零星作业即使通过了安全生产纳管备案申请，取得了备案回执，只能代表所在街道、社区或有关部门把该小散工程或零星作业的安全生产工作纳入了管理范围，不代表可以减轻或免除该小散工程或零星作业的有关行为因违反了相关法律、法规、规章的有关规定后应当承担的法律责任。

　　（三）关于备案材料，《细则》规定建设单位或业主“在提出小散工程和零星作业安全生产备案申请时必须按规定提交备案材料，并对备案材料的真实性负责”（见《细则》第二十二条、第二十三条）。由于安全生产纳管备案是采用快捷便民的方式，社区工作站、物业服务企业有关工作人员在受理小散工程和零星作业安全生产纳管备案申请时，仅对备案材料是否符合备案材料清单的规定进行查验，不对备案材料的真实性进行核查。建设单位或业主在提交备案材料时必须按照备案材料清单的要求提交备案材料，不能缺少提交也不用增多提交，并应保证备案材料的真实性，凡是提交虚假材料获取备案回执的，一经发现查实，移交相关部门依法惩处。

　　六、关键词和特定用语

　　（一）街道有权执法机构（见《细则》第十条第七款）：指街道对小散工程和零星作业安全生产违法行为或其他违法行为具有执法监管权限的部门或单位，如街道城管执法队、规划土地监察队、安全生产执法中队、市消防救援支队龙岗区大队及驻街道消防中队等。

　　（二）街道消防监管机构（见《细则》第十四条第十款）：是指在所在街道辖区内负责消防安全监督检查工作，并具有消防执法权限的部门或单位。根据《中华人民共和国消防法》规定，主要是市消防救援支队龙岗区大队驻街道消防中队，各街道辖区的公安派出所也可负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育工作。

　　（三）网格员（见《细则》第三十条）：同“小散工程和零星作业巡查人员”（见《细则》第三十一条），是指由街道办事处明确的专门或兼职开展小散工程和零星日常安全作业巡查、检查工作的人员，而不是特指社区网格部门的网格员。

　　（四）街道综合执法机构（见《细则》第三十六条）：《市暂行办法》的表述，指街道办事处履行城市管理执法职责的部门或单位，即城管执法队。